開元寺(戴涵琦 攝)

2016年3月24日調研組到洛陽橋開展調研(法工委供圖)

真武廟(戴涵琦 攝)

2016年6月14日市人大常委會赴陜西省咸陽市考察學習絲綢之路歷史文化遺產保護經驗做法 (法工委供圖)

六勝塔(陳起拓 攝)

作為聯合國教科文組織認定的古代海上絲綢之路起點，泉州既是宋元時期海上絲綢之路的主港，也是昔日蜚聲宇內的東方第一大港。歷史的車輪隆隆，碾過歲月的無盡長路。轉眼千年，一個個烙印著“海絲”記憶的史跡散布在這一方寶地，向后人訴說著過去。今年12月2日，泉州獲得地方立法權后制定的首部地方性實體法——《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》(以下簡稱《條例》)，經省十二屆人大常委會第二十六次會議批準，將于2017年1月1日起正式施行。古老的泉州城穿上了一件量身定制的文化“鐵布衫”，海絲史跡保護從此有法可依。

近日，本報記者走訪了多名參與立法工作的相關人士，帶您一同探尋這部法規背后的故事，為您解讀其中的亮點。□本報記者 陳林森 殷斯麒

歷史背景

幾多爭取 泉州終獲地方立法權

2015年7月18日，省十二屆人大常委會第十六次會議第三次全體會議上傳來好消息，會議表決通過了包括泉州在內的七個設區的市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的決定。這意味著，泉州從那一刻起正式擁有了地方立法權。但大多數人也許不知道，早在20年前，泉州就已經在為這一事關全市改革發展大局和民主法治進程的大事奔走疾呼。

1995年，泉州首次提出了申報全國“較大的市”，其主要目的就是為了獲得地方立法權，解決社會治理和經濟發展轉型中遇到的法制障礙。然而，申報之路一波三折。那一年，時任泉州市人大常委會副主任的魏聲外率領一個10人小組先后奔赴已成功獲批的青島、淄博、寧波等地考察，不曾想剛剛返回泉州，卻傳來了“國務院已停止批準‘較大的市’”的小道消息。

盡管如此，泉州的申報之路并未停止。1995年9月、1999年7月，市政府兩次專文向省政府請示了申報事宜，1999年9月，時任福建省代省長的習近平簽發請示，并轉報給了國務院。此后的十多年間，一批熱心家鄉發展的泉籍全國人大代表接連多次在全國兩會上提出關于繼續支持泉州申報“較大的市”的議案。與此同時，我市也在積極修煉“內功”，加大力度建設政府法制機構、培育立法能力。值得關注的是，2009年，市委、市政府在新一輪的機構改革中，將市政府法制辦升格為市政府工作部門，為近些年的法治泉州建設發揮了重要作用，同時為承接獲批立法權奠定基礎。

2014年10月23日，泉州多年爭取地方立法權未果的窘境迎來了轉機——黨的十八屆四中全會決定賦予設區的市地方立法權。

歡欣鼓舞的泉州人緊鑼密鼓地展開了籌備工作。2015年1月，中共泉州市委在制定《關于全面推進法治泉州建設的實施意見》中對做好地方立法準備工作作出部署安排；4月，市人大常委會成立立法籌備組，著手起草《泉州市人民代表大會及其常務委員會立法條例》，這是我市第一部有關立法程序的地方性法規；5月中旬，市委常委會同意市人大常委會設立泉州市人民代表大會法制委員會、泉州市人大常委會法制工作委員會(以下簡稱“法工委”)；6月21日，市人大常委會向省人大常委會申請開始制定地方性法規；7月18日，泉州獲準行使地方立法權；7月30日，負責統一審議的法制委正式成立。

至此，泉州駛上了地方立法的“正軌”，一路高歌猛進。

制定過程

眾望所歸 首法鎖定海絲史跡

依據新《立法法》相關規定，泉州地方立法的權限界定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面。《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》為什么會成為實體性立法首選?

去年8月，市人大常委會組織考察組前往已積累了豐富立法經驗的廣州、深圳等城市學習考察，當地資深人士建議，“立法項目的選擇應盡量遵循有效、管用、有特色的原則”。回泉后，市人大常委會公開征集立法項目，社會公眾熱情參與，短短不到一個月就征集到立法項目建議120余條。其中，“海絲史跡保護”這個建議項目排在了歷史文化保護類別的第一位。市人大常委會相關負責人解釋道，泉州歷史上是我國與海外通商貿易、文化交流的重要起點，海上絲綢之路史跡數量眾多，其中列入世界遺產申報的海絲遺產點就占了全國總量近一半。我市于2001年啟動“海上絲綢之路——泉州”世界文化遺產申報工作，截至去年，海絲聯合申遺城市包括泉州在內已增加至9個，將“泉州市海上絲綢之路史跡保護條例”列為首部實體法，無疑能使海絲文化史跡得到更加全面、有效、科學、合理的保護，同時也回應了廣大人民群眾的期盼，是眾望所歸!

字斟句酌

內容修改達百次之多

看著業已成形的首部實體法，回顧為此付出的努力，全程參與的市人大常委會法工委副主任黃少鴻很是感慨。《條例》制定過程十分不易，僅今年4月份一審至6月份二審之間短短兩個月的時間里，市人大常委會就先后邀請了市縣兩級政府相關部門、海絲申遺遺產點負責人、立法顧問及咨詢專家、市民代表等召開了5場論證座談會，對《條例》內容、主要制度設計、條文表述等諸多問題進行探討、修改，“大大小小的修改達上百次之多，可謂字斟句酌。”

在黃少鴻的印象中，爭議最大的就是海絲史跡的概念界定問題。彼時出現了兩種聲音：一種認為本條例所稱海絲史跡應該是指遺跡、遺址這一類不可移動的文物；另一種則認為應該包含歷史文獻、藝術品等可移動的文物。在論證座談會上，執不同意見的雙方針鋒相對、亮出依據，有時候甚至爭得面紅耳赤，但最終還是達成了一致的意見——界定為不可移動的文物。理由有三，一是文物界普遍認為“史跡”就是指“遺跡遺址”等不可移動的文物；二是大多數可移動文物其實都是存在于“遺跡遺址”當中的，也就是保存在不可移動文物中，保護了不可移動文物，很大程度上也就保護了可移動文物；三是作為首部地方性實體法，內容應當少而精，才能真正有效發揮立法保護的作用。

盡管最后明確保護對象為不可移動文物，但也并非全盤否定了對立面的觀點。黃少鴻告訴記者，《條例》第十八條同樣作出規定，“市、縣(市、區)人民政府及其文物行政主管部門應當積極采取措施，搶救、收集和保護與海絲史跡相關的可移動文物，并通過文物行政主管部門指定的文物收藏單位或者根據需求設置專題博物館進行收藏、保護和展示。”

就是在這樣不斷的打磨中，一稿比一稿趨于成熟、完善，從著手起草到獲得批準，歷時長達一年，《條例》最終浮出了水面。

社會聲音

“愿立法喚起更多人的保護意識”

“《條例》的出臺對泉州海絲史跡、法治建設都具有里程碑的意義。它詳細界定了保護對象、劃定保護范圍、明確獎懲職責等，對于全面保護泉州珍貴的海絲文化遺產具有重大推動作用。”海絲申遺辦工作人員、泉州府文廟文物保護管理處主任何振良說。

全程參與了立法過程，何振良深有感觸。整個調研立法過程并非一帆風順，既要實地踏勘進行多次調研，又要協調地方政府劃定保護范圍，還要平衡群眾利益關系，考慮到方方面面，經過多次地修改。何振良表示，立法保護海絲史跡是一種措施手段，最根本的是要發動全民共同參與到保護工作中，包括街道、社區等基層組織和基層民眾，形成良好的全民保護氛圍。“希望立法能喚起更多人保護海絲史跡的意識，將眼光放長遠，最終形成長效的保護機制。”

“莫讓海絲史跡遭毀才追悔莫及”

黃碧山是南安、泉州和福建省人大代表，他大半生都在為九日山保護和海絲申遺奔走。

從1998年起，黃碧山開始在各級人大會議上強烈呼吁保護九日山，力推從法律法規上加強對海絲遺跡的保護。今年，市人大常委會組織《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》的立法調研，作為市人大常委會委員的黃碧山自始至終參加，從未請假，在調研座談會上提出了相關建議，“該條例既要突出保護海上絲綢之路史跡，也要注重保護群眾的合法權益；既要體現政府主導，也要發動群眾參與，做好合力保護。”

黃碧山說，由于歷史遺留原因，不少海絲史跡的整體性遭到破壞，“希望《條例》的出臺能切實加強對文物整體性的保護，不要讓更多海絲史跡景觀風貌被破壞后才追悔莫及。”

亮點解讀

新鮮出爐的《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》內有總則、保護與管理、利用與開放、法律責任、附則等五大章三十五條，其中有哪些規定值得關注?市人大常委會負責人表示，《條例》堅持問題導向，針對實踐中保護海絲史跡存在的一些困難和問題，規定了相應解決問題的辦法、措施，其中一些規定是上位法所沒有涉及的，成為該法規的亮點。

破壞海絲史跡

最高可罰50萬元

該負責人指出，《條例》明確了破壞海絲史跡的各種行為及其承擔的法律責任，也規定了政府應當對在海絲史跡保護、管理、利用和捐贈中作出突出貢獻的單位和個人予以獎勵，做到獎懲分明。

例如，《條例》第二十二條規定，禁止任何單位和個人在海絲史跡及其保護設施、保護標志上張貼、涂污、刻劃，禁止在保護區域內采石、采砂、采礦，造墳、毀林等。第三十二條規定，對于海絲史跡的保護管理責任人擅自修繕、遷移、重建、拆除海絲史跡，造成嚴重后果的，將處以十萬元以上五十萬元以下的罰款，構成犯罪的，還要依法追究刑事責任。

修繕非國有海絲史跡

可獲補助

修繕問題一直是保護海絲史跡的一大問題，一些海絲史跡往往因為沒有及時得到修繕而遭受破壞。

該負責人指出，針對非國有海絲史跡修繕難的問題，《條例》第二十一條規定，保護管理責任人對有損毀危險的海絲史跡不具備修繕能力的，政府應當給予補助或者貸款貼息等幫助；對具備修繕能力而未能修繕的，政府可以給予搶救修繕，所需費用由保護管理責任人承擔，也可以依法置換或者購買。

劃定范圍

保護“編外”史跡

“文物保護工作中，如何處理好文物保護與城市建設的關系是一個難題。”該負責人告訴記者，在第三次全國文物普查中，我市共普查登記不可移動文物3811處，其中尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物有將近3000處，而這類不可移動文物有相當大一部分是海絲史跡。此類海絲史跡點多面廣，數量眾多，但現行實施的文物保護法等上位法對這類不可移動文物的保護措施規定不多、不明確、不具體，導致這類史跡保護往往不到位，極易遭受破壞。

為此，《條例》第十二條就明確提出，對尚未核定公布為文物保護單位的海絲史跡，由所在地縣(市、區)文物行政主管部門劃定保護范圍并公布。同時，還要求“應當參照其他文物保護單位保護措施的做法，對這類海絲史跡的保護措施進行具體明確規定”。

“這是本《條例》的重要制度設計之一，也是一大亮點。”相關負責人稱。

創新管理方式

可聘請文保員

當前，不少海絲史跡面臨無人管理的難題，導致破壞嚴重。

《條例》總結了泉州海絲史跡保護工作的經驗，針對目前海絲史跡保護機構缺位、管理人員不足等急需解決的問題，在第六條中明確，對列入文物保護單位的海絲史跡，應當設置專門機構或者指定機構、專人負責管理，還特別規定了“對指定專人負責管理或者尚未核定公布為文物保護單位的海絲史跡，可以采取聘請文物保護員的方式進行保護管理”。該負責人認為，這是《條例》對上位法的補充，也是創新性的亮點。

來源：泉州晚報 責任編輯：林思喆